![[personal profile]](https://www.dreamwidth.org/img/silk/identity/user.png){kind=small}
hudoi_ochkarikСтатья 2002 года от Arms Control Association
https://www.armscontrol.org/act/2002-09/features/inevitable-failure-inspections-iraq
В настоящее время в Соединенных Штатах ведутся публичные дебаты по поводу применения военной силы для смены режима в Ираке из-за угрозы, которую может представлять Саддам Хусейн, обладающий оружием массового уничтожения. Риски военного вторжения серьезны, и некоторые аналитики предлагают администрации Буша вместо этого добиваться возвращения в Ирак инспекторов ООН по вооружениям. Хотя этот курс действий не приведет к смене режима, его сторонники утверждают, что он позволит добиться успеха в разоружении Ирака от оружия массового поражения, причем гораздо меньшими затратами.
К сожалению, как показал опыт Специальной комиссии ООН (UNSCOM) и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) с 1991 по 1998 год, любые инспекторы по вооружениям, направленные в Ирак в соответствии с основными правилами существующих резолюций Совета Безопасности ООН и существующего иракского режима, обречены на провал. Единственная неопределенность заключается в том, как долго они продержатся, будут ли они вообще сдерживать иракские программы и какую роль сыграет их присутствие в общей политике, окружающей их почти бессодержательное присутствие. Хотя инспекторы многого добились за время своего пребывания в Ираке, их успехи были временными. Категорические цели, установленные Советом Безопасности, оказались недостижимыми по цене, которую готовы были заплатить ни Совет, ни Ирак. Оказалось, что постоянные цели разоружения, навязанные Ираку, были несоизмеримы с инструментами инспекторов и теми наградами и наказаниями, которые Совет Безопасности мог практически применить. В результате возникла политическая и военная неразбериха, в самом центре которой оказались инспекторы.
Совет Безопасности принял резолюцию 687 в рамках договоренностей о прекращении огня, завершивших войну в Персидском заливе. Резолюция, среди прочего, требовала от Ирака навсегда и безоговорочно избавиться от всего потенциала ядерного, биологического и химического оружия и навсегда предоставить инспекторам полный доступ для проверки и контроля соблюдения требований. Резолюция 687 также создавала положительный стимул для соблюдения Ираком требований, увязывая решение о снятии санкций с выполнением Ираком положений о разоружении. Возможность негативного подкрепления подразумевалась тем фактом, что резолюция была принята на основании главы 7 Устава ООН, что означало возможность применения военной силы для обеспечения соблюдения требований.
Роль инспекторов должна была быть простой. Бремя доказательства было прямо возложено на Ирак: Багдад был обязан сделать полные заявления о своих оружейных программах и согласиться на мониторинг и проверку, как это было определено UNSCOM и МАГАТЭ. Инспекторы ООН должны были проверить иракские декларации и доложить о своих оценках Совету Безопасности, который затем должен был принять решение о санкциях. Инспекторы не должны были отвечать на вопрос, какой незаконный потенциал остался у Ирака? В принципе, их работа заключалась исключительно в проверке того, что Ирак полностью объявил о наличии у него оружия массового уничтожения и отчитался за него.
Обязательства Ирака были ясны; стимулы для сотрудничества были значительны; и работа инспекторов в этом процессе была проста - на бумаге. К сожалению, на деле работа инспекторов оказалась совсем не простой. Динамика отношений между Ираком и Советом Безопасности, между которыми находились инспекторы, оказалась несовместимой с целью принуждения Ирака к разоружению.
Сразу после прибытия инспекторов в Ирак Багдад начал лишь частично выполнять резолюцию 687 и испытывать на прочность волю UNSCOM, МАГАТЭ и Совета Безопасности. Реакция была достаточно вялой, чтобы убедить Ирак в том, что он может препятствовать проведению инспекций, не вызывая военного ответа.
Первый случай несоблюдения правил произошел в июне 1991 года - в тот самый месяц, когда инспекторы начали работать в Ираке, - когда инспекторы МАГАТЭ были заблокированы в попытке получить доступ к калутронам, которые скрывал Ирак. После блокирования инспекции Совет Безопасности направил в Багдад исполнительного председателя UNSCOM Рольфа Экеуса и генерального директора МАГАТЭ Ханса Бликса, чтобы добиться согласия Ирака на соблюдение требований. Последующее обсуждение в Совете привело к принятию жестко сформулированной Резолюции 707, которая укрепила полномочия UNSCOM и МАГАТЭ и четко определила обязательства Ирака и права инспекторов ООН.
В частности, в резолюции отмечалось, что Ирак не соблюдал требования по многим пунктам, скрывая деятельность, препятствуя доступу на объекты и не предоставляя всю информацию, как это требовалось. В резолюции говорилось, что действия Ирака привели к "существенному нарушению им соответствующих положений резолюции 687, которая установила прекращение огня и обеспечила условия, необходимые для восстановления мира и безопасности в регионе". Из этой формулировки следовало, что если Ирак нарушит свои обязательства по резолюции о прекращении огня, то военные операции против Ирака могут быть возобновлены.
С одной стороны, это была высшая точка для Совета в его коллективных требованиях к Ираку подчиниться. Однако Багдад увидел в этом эпизоде отсутствие у Совета Безопасности желания возобновить военные действия - Ирак заблокировал инспекторов и получил лишь словесные санкции. Никаких принудительных мер принято не было. Более того, было совершенно очевидно, что американские войска в регионе выводятся. Демобилизация сил, созданных в ходе "Бури в пустыне", продолжалась даже на фоне жестокого подавления Багдадом восстаний на севере и юге Ирака.
Таким образом, Багдаду уже на ранних этапах стало ясно, что риски из-за невыполнения соглашения невелики. Совет не собирался вторгаться в Ирак, чтобы добиться соблюдения целей разоружения, поэтому не было никакого риска для режима, непосредственно вытекающего из несоблюдения резолюций ООН. Таким образом, обстоятельства и элементы резолюции 707 были ранним признаком недостатков, присущих динамике отношений между Советом Безопасности, Ираком и инспекторами.
За всё время, всего два военных нападения были проведены в поддержку инспекционной работы. В январе 1993 года американские, британские и французские самолеты совершили очень ограниченный бомбовый налет в ответ на отказ Багдада разрешить самолетам UNSCOM полеты в Ирак. Второй атакой стали бомбардировки США и Великобритании в декабре 1998 года под названием Desert Fox, которые были тщательно ограничены четырьмя днями.
Резолюции Совета Безопасности намеренно поставили инспекторов в более высокое положение, чем иракское руководство. Иракцы должны были излагать свои аргументы инспекторам, а инспекторы - отчитываться перед Советом. Но на практике Ирак пытался изменить эту динамику, обращаясь напрямую к сочувствующим членам Совета и генеральному секретарю. Более того, источником полномочий инспекторов был Совет Безопасности, поэтому в той мере, в какой Ирак мог отделить Совет от инспекторов, авторитет инспекторов и их способность заставить Ирак подчиниться требованиям снижались.
Ирак ежеминутно решал, насколько полно он будет подчиняться инспекторам, и в каждом случае препятствования инспекторам приходилось принимать решение о том, следует ли им сообщать об этом Совету Безопасности. Например, если инспекторы не получили требуемые раз в два года формы о потреблении хлора на водоочистных сооружениях, должны ли они жаловаться в Совет Безопасности? Должен ли инспектор UNSCOM сообщать в штаб-квартиру в Нью-Йорке, если иракцы на объекте инспекции говорят, что у них нет ключа от определенной комнаты?
Быстро стало ясно, что Совет Безопасности не может быть вовлечен в решение вопросов, не связанных с крупными нарушениями, и Ирак понял, что мелкие проступки не будут наказаны. Проще говоря, захочет ли Совет начать войну из-за того, что какой-то задиристый, высокомерный инспектор не смог попасть в здание, которое может быть пустым и которое, по мнению Ирака, имеет важное значение для его национального суверенитета и достоинства? Очевидно, что нет. Багдад хорошо понял, как постепенно ограничивать права доступа таким образом, чтобы Совет не мог отреагировать соразмерно. Он научился держать свои препятствия ниже порога, который мог бы вызвать ответную реакцию Совета.
Кроме того, Ирак непрерывно работал над тем, чтобы подорвать доверие к инспекторам и их позиции, чтобы, когда они обращались в Совет Безопасности, их претензии оспаривались. Ирак добивался этого, обвиняя инспекторов в недобросовестной работе и угрожая прекратить всякое сотрудничество с Советом - примером тому послужили споры 1997-1998 годов о правах инспекторов на доступ к объектам, которые, по мнению Ирака, являются секретными или особыми.
В UNSCOM были убеждены, что решения об оружии массового уничтожения принимаются на президентском уровне и, следовательно, соответствующая документация должна находиться в президентских зонах. Но когда инспекторы попытались получить доступ к таким местам, как офис секретаря президента, Ирак заблокировал их и принизил их цели, насмешливо заявив совету и общественности, что Саддам Хусейн не стал бы размещать оружие массового уничтожения в своих офисах. Более того, Ирак нападал на мотивы инспекторов, утверждая, что они служат интересам только одного члена совета - Соединенных Штатов, преследующих хорошо известную цель свержения режима.
Такая тактика в конце концов принесла свои плоды. Генеральный секретарь ООН вмешался в решение вопроса, тем самым изменив динамику сил между инспекторами и Багдадом и радикально подорвав позиции UNSCOM. Согласившись выступить посредником в споре, генеральный секретарь фактически сделал иракцев и инспекторов равными в представлении своих аргументов в Совете Безопасности. Генеральный секретарь взял на себя обязательство независимо проверять работу UNSCOM и обсудил возможность проведения "всеобъемлющего обзора", который позволил бы оценить вопросы соблюдения Ираком требований со стороны.
Разумеется, это означало, что генеральный секретарь не верил в то, что инспекторы выполняют свою работу должным образом, а поскольку полномочия инспекторов исходили от ООН, его вмешательство радикально уменьшило способность инспекторов заставить Ирак подчиниться.
При разработке резолюции 687 предполагалось, что Ирак будет ценить возможность экспортировать нефть и вести нормальную торговлю больше, чем потенциал в области оружия массового уничтожения, и это предположение оказалось полностью ошибочным. Беседы с высокопоставленными иракскими чиновниками в конечном итоге показали, какое огромное значение режим придавал этому оружию.
Для режима обладание оружием массового поражения было экзистенциальным вопросом. Заместитель премьер-министра Тарик Азиз, в частности, указывал, что во время ирано-иракской войны удары ракетами дальнего радиуса действия по городам в глубине Ирана и отражение атак «живой волны» (в частности, в битве за Аль-Фао) с массированным применением химического оружия спасли Ирак. Кроме того, Багдад считает, что наличие у него биологического и химического оружия во время войны в Персидском заливе 1991 года помогло удержать США от похода на Багдад. Таким образом, у режима есть два случая, в которых он считает, что само его выживание было связано с обладанием оружием массового поражения.
Ничто в резолюциях ООН не изменило этого суждения Ирака. Урок, который Багдад извлек из войны в Персидском заливе, заключается в том, что такое оружие — особенно ядерное — еще важнее, чем он думал. Высокопоставленные иракцы в частном порядке признали, что вторжение в Кувейт до завершения создания ядерного оружия было ошибкой. Они убеждены, что исход войны был бы радикально иным, если бы Вашингтону пришлось учитывать наличие у Ирака ядерного потенциала. Безусловно, Саддам Хусейн понимает, что сегодняшние дебаты о вторжении в Ирак для смены режима не состоялись бы, если бы Багдад мог угрожать ядерным оружием американским войскам или Израилю.
Фраза «немедленный, неограниченный и безусловный доступ» часто повторяется в формулировках Совета Безопасности и звучит убедительно в залах заседаний Совета Безопасности в Нью-Йорке. Реализация такого доступа — совсем другая история. Практические меры, принятые для осуществления инспекционной деятельности, неизбежно предупреждали Ирак о том, что его ожидает, и необходимый компромисс давал Ираку преимущество.
Например, в резолюции 707 четко сказано, что самолеты ООН могут летать где угодно и приземляться где угодно. Но это не означает, что инспекторы могут просто сесть в самолёт, прилететь в Ирак и без предупреждения приземлиться в каком-нибудь аэропорту рядом с местом, предназначенным для инспекции. У Ирака, с полным основанием, есть активная система противовоздушной обороны. Поэтому UNSCOM пришлось установить процедуры уведомления Ирака о полетах ООН над его территорией, чтобы гарантировать, что они не будут сбиты, но тем самым они заранее предупреждали Ирак об инспекциях. (Такие процедуры также применялись к самолетам наблюдения U-2, на которых летали американцы от имени ООН).
Подобные компромиссы были характерны для всех этапов инспекционной работы и служили постоянным источником трений между инспекторами и иракским правительством. Результатом прагматических мер, принимавшихся для проведения инспекций, стало то, что Ирак заранее знал об инспекциях.
Не следует забывать, что Ирак располагал ресурсами относительно богатого государства, которые он мог задействовать в своих усилиях по препятствованию инспекциям, и что у правительства Ирака не было более приоритетных задач, за исключением охраны президента. В отличие от этого, штат инспекции насчитывал несколько сотен человек, которые работали в контексте международной организации, ценящей прозрачность.
Ирак обладает одной из самых развитых в мире систем безопасности и разведки, которую он использовал для детального изучения деятельности инспекторов, а также для наблюдения за ними и их сдерживания. Например, Ирак мог наблюдать за передвижением инспекторов из их офисов и передавать на объекты сообщения о том, куда они направляются. Места, где хранилось запрещенное оружие или велась незаконная деятельность, вне всякого сомнения получали предупреждение, которое персонал мог использовать для защиты секретных материалов. Объекты, удаленные от Багдада, могли быть спокойны, зная, что у них будет значительное время для предупреждения во время поездки инспекторов. Таким образом, прагматичные компромиссы, на которые пришлось пойти UNSCOM, как уже говорилось выше, были усугублены эффективным использованием Ираком своих значительных ресурсов.
Из бесед с иракцами, которых уже нет в Ираке, но которые участвовали в противодействии инспекторам, ясно, что Ирак хорошо понимал всю систему инспекционной деятельности и работал над тем, чтобы использовать все возможные возможности для проникновения в нее. Эти методы включали в себя плату отдельным лицам за предоставление информации, получение информации от сотрудничающих правительств, тщательное наблюдение за инспекторами в UNSCOM провел сотни инспекций "без предупреждения", лишь немногие из них были действительно внезапными.
У членов Совета Безопасности разные интересы и приоритеты, и Ирак мог играть на одной стороне, чтобы ослабить режим инспекций. Инспекторы ООН оказались между целеустремленным, унитарным субъектом с одной стороны (Ирак) и коалицией стран с другой (Совет Безопасности). Со временем стимулы, программы и приоритеты стран, входящих в Совет, естественным образом изменились. Приоритеты Ирака, особенно в отношении вопросов, которые он считал жизненно важными, таких как его программы вооружений, оставались постоянными. Таким образом, время работало в пользу целеустремленного, унитарного игрока.
У Багдада есть огромные потенциальные вознаграждения, и он использует их для создания экономические стимулы для членов Совета, чтобы снять санкции. Например, Россия заключила соглашение о разработке крупных нефтяных месторождений на западе Курны при условии снятия санкций. Ирак также распределяет свои контракты "нефть в обмен на продовольствие", внимательно следя за тем, кто поддерживает его в Совете. Когда Франция поддержала США в пересмотре санкций в 2001 году, она впоследствии получила гораздо меньше контрактов. С такой же ловкостью Ираку удалось заставить своих соседей заняться прибыльным бизнесом по контрабанде нефти и другими запрещенными видами деятельности.
Подобным образом Багдад нарушил работу коалиции, продемонстрировав, что его способность терпеть боль выше, чем готовность Совета Безопасности ее причинить. Санкции против Ирака сильно ударили по его гражданскому населению (хотя, конечно, не по руководству). Вплоть до окончания присутствия UNSCOM и МАГАТЭ в Ираке в 1998 году Совет сталкивался, с одной стороны, с докладами ООН о разрушительном воздействии санкций на детей и других невинных людей, а с другой - с отчетами инспекторов о том, что Ирак еще не полностью выполнил требования по разоружению. Члены Совета резонно задались вопросом, сколько работы осталось у UNSCOM и стоит ли продолжать наказывать гражданское население. Неужели люди страдают из-за каких-то незначительных нерешенных вопросов? Ирак годами утверждал, что соблюдает резолюцию 687; возможно ли, что инспекторы ошибаются? Таким образом, бремя доказательства, которое было так важно для процесса инспекций, было перенесено с Ирака на инспекторов.
Использование санкций для принуждения к разоружению позволило такому режиму, как режим Саддама Хусейна, взять в заложники собственное население. Ситуация ничем не отличается от угонщика самолета, расстреливающего по одному пассажиру каждые 15 минут, пока ему не разрешат взлететь. В таких обстоятельствах целеустремленный индивид может победить коллектив. Подрывая волю Организации Объединенных Наций и даже Совета Безопасности к строгому соблюдению ограничений в отношении Ирака, Багдад смог изолировать инспекторов, оставив их без поддержки при столкновении с препятствиями на местах.
Режим инспекций был еще более ослаблен тем, что инспекторы, в частности исполнительный председатель UNSCOM и генеральный директор МАГАТЭ, находились на стыке технического и политического миров. На техническом уровне инспекторы могли быть достаточно категоричны и аналитичны в своих оценках. Однако чем ближе к Совету Безопасности, тем больше смешивались политические и технические вопросы. Давление со всех сторон стало основным фактором в работе инспекторов, и объективные отчеты и суждения на практике стали невозможны.
Пример тому - весна 1995 года. В то время Ирак неустанно требовал от Совета отменить нефтяное эмбарго, заявляя, что полностью соблюдает условия инспекций и даже что UNSCOM и МАГАТЭ завершили создание систем мониторинга. Ирак прямо потребовал, чтобы либо Совет Безопасности принял меры в отношении эмбарго, иначе он прекратит сотрудничество. В то же время некоторые члены Совета начали спрашивать у UNSCOM, сколько еще предстоит сделать. Французы вообще предложили, чтобы Экеус ежемесячно отчитывался перед советом, чтобы убедить Совет в том, что прогресс есть.
Однако эксперты UNSCOM по-прежнему были обеспокоены рядом вопросов, таких как производство Ираком химического вещества VX, учет всех ракет и наличие программы наступательного биологического оружия. Действительно, в феврале 1995 года UNSCOM впервые опросил перебежчика, который достоверно сообщил, что Ирак хранит материалы во всех запрещенных зонах. Наибольшую тревогу вызывало биологическое оружие. Багдад отрицал, часто до абсурда, что когда-либо производил его, несмотря на огромное количество доказательств обратного.
В мае Ирак сообщил Экеусу, что если в июне он представит Совету Безопасности положительный доклад о выполнении Ираком обязательств по разоружению в химической и ракетной областях, то Ирак развеет его опасения по поводу программ наступательного биологического оружия. Экеус понимал, что поддержка Совета ослабевает, и принял решение разделить все технические сомнения относительно соблюдения Ираком своих обязательств. В его докладе были пропущены некоторые вопросы, вызывавшие обеспокоенность экспертов UNSCOM в ракетной и химической областях. Тарик Азиз счел это удовлетворительным и пригласил Экеуса в Багдад, где тот сделал весьма ограниченное признание, заявив, что у Ирака была скромная программа наступательного биологического оружия, в рамках которой были получены некоторые агенты, но они никогда не использовались в качестве оружия и были уничтожены до войны.
Это признание оказалось крайне неадекватным три недели спустя, когда зять Саддама, Хусейн Камаль, дезертировал в Иорданию. Он отвечал за все иракские программы по созданию оружия массового уничтожения, и после его дезертирства Багдад признал, что его предыдущие заявления были ошибочными и что незаконная деятельность во всех областях продолжалась - и фактически продолжается - в то время как UNSCOM осуществлял мониторинг страны. Например, Ирак продолжал закупать материалы для поддержки разработки ракет дальнего радиуса действия и даже проводил испытания ракет класса "земля-земля" без ведома наблюдателей UNSCOM.
Оружие массового уничтожения, очевидно, имеет фундаментальное значение для Багдада, и неспособность Совета Безопасности поддерживать эквивалентную угрозу, чтобы навязать свою волю на постоянной основе, делает долгосрочные перспективы возобновления инспекций мрачными. Багдад может согласиться на возвращение инспекторов перед лицом военной угрозы сместить режим. Но практическая цена сохранения такой военной угрозы огромна, и со временем можно ожидать, что Ирак применит все те же тактики, о которых говорилось выше, для разделения Совета и снижения эффективности инспекторов.
В декабре 1999 года Совет Безопасности принял резолюцию 1284, которая стала результатом годичных дебатов по Ираку после операции «Пустынный лис» и ухода инспекторов. Резолюция подтверждает цели разоружения, изложенные во всех предыдущих резолюциях, и поэтому основная динамика отношений между Советом, Ираком и инспекторами остается прежней. Резолюция создает новую организацию инспекторов под названием UNMOVIC, которая заменит UNSCOM, но фундаментальные проблемы взаимоотношений, существовавшие ранее, остаются.
Поэтому любое решение о возобновлении инспекций должно быть частью более широкой политической стратегии или стратегии безопасности, в рамках которой инспекторы будут использоваться для временного сдерживания Ирака. Если такой курс будет принят, то эффективность возобновленной инспекционной системы в ближайшем будущем может быть значительно повышена несколькими способами.
Во-первых, инспекторам следует поручить опросить несколько сотен ключевых ученых, инженеров и техников, участвовавших в предыдущих работах по созданию оружия массового уничтожения, и попросить их отчитаться о своей деятельности с декабря 1998 года. ООН знает, кто эти люди. Если, как предполагается, Ирак продолжал разрабатывать оружие массового поражения, то некоторые или большинство из этих людей были вовлечены в этот процесс.
Во-вторых, условия проведения таких интервью должны быть изменены. Наблюдатели от иракского правительства не должны присутствовать. Предыдущее согласие UNSCOM на присутствие таких «надсмотрщиков» было ошибкой. Тот факт, что младшие сотрудники тряслись от страха перед перспективой ответить на вопрос, не согласующийся с указаниями правительства, делал это очевидным.
В-третьих, и это самое важное, ООН должна предложить безопасное убежище тем, кто считает это условием для того, чтобы говорить правду. Люди — ключ к этим программам. Доступ к людям в условиях, когда они могли бы говорить свободно, не был тем, чего когда-либо добивался UNSCOM, за исключением редких случаев дезертирства. Я часто кратко излагал эту проблему Вашингтону, говоря о том, что, если бы у UNSCOM было 100 зеленых карточек, которые можно было бы раздавать во время инспекций, он смог бы быстро выявить оружейные программы.
Однако даже если расширить возможности инспекционной системы сверх того, что предусмотрено в настоящее время, долгосрочной проблемой остается режим. Реально ли думать, что, если Ирак будет сотрудничать и, возможно, даже выполнять требования инспекторов, Совет Безопасности вернет Багдаду полный контроль над всеми доходами от иракской нефти? Реалистично ли думать, что Багдад продолжит выполнять свои обязательства и постоянно будет предоставлять полный доступ инспекторам? Реалистично ли думать, что Совет Безопасности сможет сохранить желание применить жесткие санкции, если Ирак продолжит постепенно ограничивать доступ инспекторов или вообще вышвырнет их из страны? Нет. Повторное вступление на этот путь было бы упражнением в политическом заблуждении. Более того, учитывая политические преимущества, которые Багдад получит от временных уступок, возвращение инспекторов будет контрпродуктивно в долгосрочной перспективе для наших целей нераспространения.
С другой стороны, если иракцы получат возможность создать новое правительство в Багдаде, то многое станет возможным. Можно было бы не только снять санкции, но и разоружение Ирака могло бы устранить давление, которое другие игроки в регионе испытывают в связи с разработкой оружия массового поражения. На сегодняшний день урок иракского оружия массового поражения заключается в том, что оно помогло режиму выжить; и региональные государства, такие как Иран, приняли это к сведению. Долгосрочные перспективы уменьшения распространяющейся биологической, химической и ядерной угрозы улучшатся только тогда, когда изменится основная проблема — управление в Багдаде. Кроме того, помимо вопросов разоружения, огромный потенциал иракского народа никогда не будет реализован при режиме Саддама Хусейна. Узкое определение решения иракской проблемы как возвращения инспекторов в страну упускает из виду более масштабную и долгосрочную проблему.
Ирак, вероятно, будет вести дальнейший диалог с ООН о возможности возвращения инспекторов, если Соединенные Штаты продолжат двигаться в направлении применения силы для поддержки политики смены режима. Но возвращение инспекторов в Ирак было бы не более чем тактическим решением, которое является частью политической и военной стратегии, направленной на решение вопросов, выходящих далеко за рамки разоружения.
https://www.armscontrol.org/act/2002-09/features/inevitable-failure-inspections-iraq
В настоящее время в Соединенных Штатах ведутся публичные дебаты по поводу применения военной силы для смены режима в Ираке из-за угрозы, которую может представлять Саддам Хусейн, обладающий оружием массового уничтожения. Риски военного вторжения серьезны, и некоторые аналитики предлагают администрации Буша вместо этого добиваться возвращения в Ирак инспекторов ООН по вооружениям. Хотя этот курс действий не приведет к смене режима, его сторонники утверждают, что он позволит добиться успеха в разоружении Ирака от оружия массового поражения, причем гораздо меньшими затратами.
К сожалению, как показал опыт Специальной комиссии ООН (UNSCOM) и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) с 1991 по 1998 год, любые инспекторы по вооружениям, направленные в Ирак в соответствии с основными правилами существующих резолюций Совета Безопасности ООН и существующего иракского режима, обречены на провал. Единственная неопределенность заключается в том, как долго они продержатся, будут ли они вообще сдерживать иракские программы и какую роль сыграет их присутствие в общей политике, окружающей их почти бессодержательное присутствие. Хотя инспекторы многого добились за время своего пребывания в Ираке, их успехи были временными. Категорические цели, установленные Советом Безопасности, оказались недостижимыми по цене, которую готовы были заплатить ни Совет, ни Ирак. Оказалось, что постоянные цели разоружения, навязанные Ираку, были несоизмеримы с инструментами инспекторов и теми наградами и наказаниями, которые Совет Безопасности мог практически применить. В результате возникла политическая и военная неразбериха, в самом центре которой оказались инспекторы.
Совет Безопасности принял резолюцию 687 в рамках договоренностей о прекращении огня, завершивших войну в Персидском заливе. Резолюция, среди прочего, требовала от Ирака навсегда и безоговорочно избавиться от всего потенциала ядерного, биологического и химического оружия и навсегда предоставить инспекторам полный доступ для проверки и контроля соблюдения требований. Резолюция 687 также создавала положительный стимул для соблюдения Ираком требований, увязывая решение о снятии санкций с выполнением Ираком положений о разоружении. Возможность негативного подкрепления подразумевалась тем фактом, что резолюция была принята на основании главы 7 Устава ООН, что означало возможность применения военной силы для обеспечения соблюдения требований.
Роль инспекторов должна была быть простой. Бремя доказательства было прямо возложено на Ирак: Багдад был обязан сделать полные заявления о своих оружейных программах и согласиться на мониторинг и проверку, как это было определено UNSCOM и МАГАТЭ. Инспекторы ООН должны были проверить иракские декларации и доложить о своих оценках Совету Безопасности, который затем должен был принять решение о санкциях. Инспекторы не должны были отвечать на вопрос, какой незаконный потенциал остался у Ирака? В принципе, их работа заключалась исключительно в проверке того, что Ирак полностью объявил о наличии у него оружия массового уничтожения и отчитался за него.
Обязательства Ирака были ясны; стимулы для сотрудничества были значительны; и работа инспекторов в этом процессе была проста - на бумаге. К сожалению, на деле работа инспекторов оказалась совсем не простой. Динамика отношений между Ираком и Советом Безопасности, между которыми находились инспекторы, оказалась несовместимой с целью принуждения Ирака к разоружению.
ООН не решалась применить силу
Сразу после прибытия инспекторов в Ирак Багдад начал лишь частично выполнять резолюцию 687 и испытывать на прочность волю UNSCOM, МАГАТЭ и Совета Безопасности. Реакция была достаточно вялой, чтобы убедить Ирак в том, что он может препятствовать проведению инспекций, не вызывая военного ответа.
Первый случай несоблюдения правил произошел в июне 1991 года - в тот самый месяц, когда инспекторы начали работать в Ираке, - когда инспекторы МАГАТЭ были заблокированы в попытке получить доступ к калутронам, которые скрывал Ирак. После блокирования инспекции Совет Безопасности направил в Багдад исполнительного председателя UNSCOM Рольфа Экеуса и генерального директора МАГАТЭ Ханса Бликса, чтобы добиться согласия Ирака на соблюдение требований. Последующее обсуждение в Совете привело к принятию жестко сформулированной Резолюции 707, которая укрепила полномочия UNSCOM и МАГАТЭ и четко определила обязательства Ирака и права инспекторов ООН.
В частности, в резолюции отмечалось, что Ирак не соблюдал требования по многим пунктам, скрывая деятельность, препятствуя доступу на объекты и не предоставляя всю информацию, как это требовалось. В резолюции говорилось, что действия Ирака привели к "существенному нарушению им соответствующих положений резолюции 687, которая установила прекращение огня и обеспечила условия, необходимые для восстановления мира и безопасности в регионе". Из этой формулировки следовало, что если Ирак нарушит свои обязательства по резолюции о прекращении огня, то военные операции против Ирака могут быть возобновлены.
С одной стороны, это была высшая точка для Совета в его коллективных требованиях к Ираку подчиниться. Однако Багдад увидел в этом эпизоде отсутствие у Совета Безопасности желания возобновить военные действия - Ирак заблокировал инспекторов и получил лишь словесные санкции. Никаких принудительных мер принято не было. Более того, было совершенно очевидно, что американские войска в регионе выводятся. Демобилизация сил, созданных в ходе "Бури в пустыне", продолжалась даже на фоне жестокого подавления Багдадом восстаний на севере и юге Ирака.
Таким образом, Багдаду уже на ранних этапах стало ясно, что риски из-за невыполнения соглашения невелики. Совет не собирался вторгаться в Ирак, чтобы добиться соблюдения целей разоружения, поэтому не было никакого риска для режима, непосредственно вытекающего из несоблюдения резолюций ООН. Таким образом, обстоятельства и элементы резолюции 707 были ранним признаком недостатков, присущих динамике отношений между Советом Безопасности, Ираком и инспекторами.
За всё время, всего два военных нападения были проведены в поддержку инспекционной работы. В январе 1993 года американские, британские и французские самолеты совершили очень ограниченный бомбовый налет в ответ на отказ Багдада разрешить самолетам UNSCOM полеты в Ирак. Второй атакой стали бомбардировки США и Великобритании в декабре 1998 года под названием Desert Fox, которые были тщательно ограничены четырьмя днями.
Саботаж деятельности инспекторов
Резолюции Совета Безопасности намеренно поставили инспекторов в более высокое положение, чем иракское руководство. Иракцы должны были излагать свои аргументы инспекторам, а инспекторы - отчитываться перед Советом. Но на практике Ирак пытался изменить эту динамику, обращаясь напрямую к сочувствующим членам Совета и генеральному секретарю. Более того, источником полномочий инспекторов был Совет Безопасности, поэтому в той мере, в какой Ирак мог отделить Совет от инспекторов, авторитет инспекторов и их способность заставить Ирак подчиниться требованиям снижались.
Ирак ежеминутно решал, насколько полно он будет подчиняться инспекторам, и в каждом случае препятствования инспекторам приходилось принимать решение о том, следует ли им сообщать об этом Совету Безопасности. Например, если инспекторы не получили требуемые раз в два года формы о потреблении хлора на водоочистных сооружениях, должны ли они жаловаться в Совет Безопасности? Должен ли инспектор UNSCOM сообщать в штаб-квартиру в Нью-Йорке, если иракцы на объекте инспекции говорят, что у них нет ключа от определенной комнаты?
Быстро стало ясно, что Совет Безопасности не может быть вовлечен в решение вопросов, не связанных с крупными нарушениями, и Ирак понял, что мелкие проступки не будут наказаны. Проще говоря, захочет ли Совет начать войну из-за того, что какой-то задиристый, высокомерный инспектор не смог попасть в здание, которое может быть пустым и которое, по мнению Ирака, имеет важное значение для его национального суверенитета и достоинства? Очевидно, что нет. Багдад хорошо понял, как постепенно ограничивать права доступа таким образом, чтобы Совет не мог отреагировать соразмерно. Он научился держать свои препятствия ниже порога, который мог бы вызвать ответную реакцию Совета.
Кроме того, Ирак непрерывно работал над тем, чтобы подорвать доверие к инспекторам и их позиции, чтобы, когда они обращались в Совет Безопасности, их претензии оспаривались. Ирак добивался этого, обвиняя инспекторов в недобросовестной работе и угрожая прекратить всякое сотрудничество с Советом - примером тому послужили споры 1997-1998 годов о правах инспекторов на доступ к объектам, которые, по мнению Ирака, являются секретными или особыми.
В UNSCOM были убеждены, что решения об оружии массового уничтожения принимаются на президентском уровне и, следовательно, соответствующая документация должна находиться в президентских зонах. Но когда инспекторы попытались получить доступ к таким местам, как офис секретаря президента, Ирак заблокировал их и принизил их цели, насмешливо заявив совету и общественности, что Саддам Хусейн не стал бы размещать оружие массового уничтожения в своих офисах. Более того, Ирак нападал на мотивы инспекторов, утверждая, что они служат интересам только одного члена совета - Соединенных Штатов, преследующих хорошо известную цель свержения режима.
Такая тактика в конце концов принесла свои плоды. Генеральный секретарь ООН вмешался в решение вопроса, тем самым изменив динамику сил между инспекторами и Багдадом и радикально подорвав позиции UNSCOM. Согласившись выступить посредником в споре, генеральный секретарь фактически сделал иракцев и инспекторов равными в представлении своих аргументов в Совете Безопасности. Генеральный секретарь взял на себя обязательство независимо проверять работу UNSCOM и обсудил возможность проведения "всеобъемлющего обзора", который позволил бы оценить вопросы соблюдения Ираком требований со стороны.
Разумеется, это означало, что генеральный секретарь не верил в то, что инспекторы выполняют свою работу должным образом, а поскольку полномочия инспекторов исходили от ООН, его вмешательство радикально уменьшило способность инспекторов заставить Ирак подчиниться.
Оружие было жизненно важно для Ирака
При разработке резолюции 687 предполагалось, что Ирак будет ценить возможность экспортировать нефть и вести нормальную торговлю больше, чем потенциал в области оружия массового уничтожения, и это предположение оказалось полностью ошибочным. Беседы с высокопоставленными иракскими чиновниками в конечном итоге показали, какое огромное значение режим придавал этому оружию.
Для режима обладание оружием массового поражения было экзистенциальным вопросом. Заместитель премьер-министра Тарик Азиз, в частности, указывал, что во время ирано-иракской войны удары ракетами дальнего радиуса действия по городам в глубине Ирана и отражение атак «живой волны» (в частности, в битве за Аль-Фао) с массированным применением химического оружия спасли Ирак. Кроме того, Багдад считает, что наличие у него биологического и химического оружия во время войны в Персидском заливе 1991 года помогло удержать США от похода на Багдад. Таким образом, у режима есть два случая, в которых он считает, что само его выживание было связано с обладанием оружием массового поражения.
Ничто в резолюциях ООН не изменило этого суждения Ирака. Урок, который Багдад извлек из войны в Персидском заливе, заключается в том, что такое оружие — особенно ядерное — еще важнее, чем он думал. Высокопоставленные иракцы в частном порядке признали, что вторжение в Кувейт до завершения создания ядерного оружия было ошибкой. Они убеждены, что исход войны был бы радикально иным, если бы Вашингтону пришлось учитывать наличие у Ирака ядерного потенциала. Безусловно, Саддам Хусейн понимает, что сегодняшние дебаты о вторжении в Ирак для смены режима не состоялись бы, если бы Багдад мог угрожать ядерным оружием американским войскам или Израилю.
Беспрепятственный доступ был мифом
Фраза «немедленный, неограниченный и безусловный доступ» часто повторяется в формулировках Совета Безопасности и звучит убедительно в залах заседаний Совета Безопасности в Нью-Йорке. Реализация такого доступа — совсем другая история. Практические меры, принятые для осуществления инспекционной деятельности, неизбежно предупреждали Ирак о том, что его ожидает, и необходимый компромисс давал Ираку преимущество.
Например, в резолюции 707 четко сказано, что самолеты ООН могут летать где угодно и приземляться где угодно. Но это не означает, что инспекторы могут просто сесть в самолёт, прилететь в Ирак и без предупреждения приземлиться в каком-нибудь аэропорту рядом с местом, предназначенным для инспекции. У Ирака, с полным основанием, есть активная система противовоздушной обороны. Поэтому UNSCOM пришлось установить процедуры уведомления Ирака о полетах ООН над его территорией, чтобы гарантировать, что они не будут сбиты, но тем самым они заранее предупреждали Ирак об инспекциях. (Такие процедуры также применялись к самолетам наблюдения U-2, на которых летали американцы от имени ООН).
Подобные компромиссы были характерны для всех этапов инспекционной работы и служили постоянным источником трений между инспекторами и иракским правительством. Результатом прагматических мер, принимавшихся для проведения инспекций, стало то, что Ирак заранее знал об инспекциях.
Ресурсы были несопоставимы
Не следует забывать, что Ирак располагал ресурсами относительно богатого государства, которые он мог задействовать в своих усилиях по препятствованию инспекциям, и что у правительства Ирака не было более приоритетных задач, за исключением охраны президента. В отличие от этого, штат инспекции насчитывал несколько сотен человек, которые работали в контексте международной организации, ценящей прозрачность.
Ирак обладает одной из самых развитых в мире систем безопасности и разведки, которую он использовал для детального изучения деятельности инспекторов, а также для наблюдения за ними и их сдерживания. Например, Ирак мог наблюдать за передвижением инспекторов из их офисов и передавать на объекты сообщения о том, куда они направляются. Места, где хранилось запрещенное оружие или велась незаконная деятельность, вне всякого сомнения получали предупреждение, которое персонал мог использовать для защиты секретных материалов. Объекты, удаленные от Багдада, могли быть спокойны, зная, что у них будет значительное время для предупреждения во время поездки инспекторов. Таким образом, прагматичные компромиссы, на которые пришлось пойти UNSCOM, как уже говорилось выше, были усугублены эффективным использованием Ираком своих значительных ресурсов.
Из бесед с иракцами, которых уже нет в Ираке, но которые участвовали в противодействии инспекторам, ясно, что Ирак хорошо понимал всю систему инспекционной деятельности и работал над тем, чтобы использовать все возможные возможности для проникновения в нее. Эти методы включали в себя плату отдельным лицам за предоставление информации, получение информации от сотрудничающих правительств, тщательное наблюдение за инспекторами в UNSCOM провел сотни инспекций "без предупреждения", лишь немногие из них были действительно внезапными.
Совет был разделен
У членов Совета Безопасности разные интересы и приоритеты, и Ирак мог играть на одной стороне, чтобы ослабить режим инспекций. Инспекторы ООН оказались между целеустремленным, унитарным субъектом с одной стороны (Ирак) и коалицией стран с другой (Совет Безопасности). Со временем стимулы, программы и приоритеты стран, входящих в Совет, естественным образом изменились. Приоритеты Ирака, особенно в отношении вопросов, которые он считал жизненно важными, таких как его программы вооружений, оставались постоянными. Таким образом, время работало в пользу целеустремленного, унитарного игрока.
У Багдада есть огромные потенциальные вознаграждения, и он использует их для создания экономические стимулы для членов Совета, чтобы снять санкции. Например, Россия заключила соглашение о разработке крупных нефтяных месторождений на западе Курны при условии снятия санкций. Ирак также распределяет свои контракты "нефть в обмен на продовольствие", внимательно следя за тем, кто поддерживает его в Совете. Когда Франция поддержала США в пересмотре санкций в 2001 году, она впоследствии получила гораздо меньше контрактов. С такой же ловкостью Ираку удалось заставить своих соседей заняться прибыльным бизнесом по контрабанде нефти и другими запрещенными видами деятельности.
Подобным образом Багдад нарушил работу коалиции, продемонстрировав, что его способность терпеть боль выше, чем готовность Совета Безопасности ее причинить. Санкции против Ирака сильно ударили по его гражданскому населению (хотя, конечно, не по руководству). Вплоть до окончания присутствия UNSCOM и МАГАТЭ в Ираке в 1998 году Совет сталкивался, с одной стороны, с докладами ООН о разрушительном воздействии санкций на детей и других невинных людей, а с другой - с отчетами инспекторов о том, что Ирак еще не полностью выполнил требования по разоружению. Члены Совета резонно задались вопросом, сколько работы осталось у UNSCOM и стоит ли продолжать наказывать гражданское население. Неужели люди страдают из-за каких-то незначительных нерешенных вопросов? Ирак годами утверждал, что соблюдает резолюцию 687; возможно ли, что инспекторы ошибаются? Таким образом, бремя доказательства, которое было так важно для процесса инспекций, было перенесено с Ирака на инспекторов.
Использование санкций для принуждения к разоружению позволило такому режиму, как режим Саддама Хусейна, взять в заложники собственное население. Ситуация ничем не отличается от угонщика самолета, расстреливающего по одному пассажиру каждые 15 минут, пока ему не разрешат взлететь. В таких обстоятельствах целеустремленный индивид может победить коллектив. Подрывая волю Организации Объединенных Наций и даже Совета Безопасности к строгому соблюдению ограничений в отношении Ирака, Багдад смог изолировать инспекторов, оставив их без поддержки при столкновении с препятствиями на местах.
Политика взяла верх над наукой
Режим инспекций был еще более ослаблен тем, что инспекторы, в частности исполнительный председатель UNSCOM и генеральный директор МАГАТЭ, находились на стыке технического и политического миров. На техническом уровне инспекторы могли быть достаточно категоричны и аналитичны в своих оценках. Однако чем ближе к Совету Безопасности, тем больше смешивались политические и технические вопросы. Давление со всех сторон стало основным фактором в работе инспекторов, и объективные отчеты и суждения на практике стали невозможны.
Пример тому - весна 1995 года. В то время Ирак неустанно требовал от Совета отменить нефтяное эмбарго, заявляя, что полностью соблюдает условия инспекций и даже что UNSCOM и МАГАТЭ завершили создание систем мониторинга. Ирак прямо потребовал, чтобы либо Совет Безопасности принял меры в отношении эмбарго, иначе он прекратит сотрудничество. В то же время некоторые члены Совета начали спрашивать у UNSCOM, сколько еще предстоит сделать. Французы вообще предложили, чтобы Экеус ежемесячно отчитывался перед советом, чтобы убедить Совет в том, что прогресс есть.
Однако эксперты UNSCOM по-прежнему были обеспокоены рядом вопросов, таких как производство Ираком химического вещества VX, учет всех ракет и наличие программы наступательного биологического оружия. Действительно, в феврале 1995 года UNSCOM впервые опросил перебежчика, который достоверно сообщил, что Ирак хранит материалы во всех запрещенных зонах. Наибольшую тревогу вызывало биологическое оружие. Багдад отрицал, часто до абсурда, что когда-либо производил его, несмотря на огромное количество доказательств обратного.
В мае Ирак сообщил Экеусу, что если в июне он представит Совету Безопасности положительный доклад о выполнении Ираком обязательств по разоружению в химической и ракетной областях, то Ирак развеет его опасения по поводу программ наступательного биологического оружия. Экеус понимал, что поддержка Совета ослабевает, и принял решение разделить все технические сомнения относительно соблюдения Ираком своих обязательств. В его докладе были пропущены некоторые вопросы, вызывавшие обеспокоенность экспертов UNSCOM в ракетной и химической областях. Тарик Азиз счел это удовлетворительным и пригласил Экеуса в Багдад, где тот сделал весьма ограниченное признание, заявив, что у Ирака была скромная программа наступательного биологического оружия, в рамках которой были получены некоторые агенты, но они никогда не использовались в качестве оружия и были уничтожены до войны.
Это признание оказалось крайне неадекватным три недели спустя, когда зять Саддама, Хусейн Камаль, дезертировал в Иорданию. Он отвечал за все иракские программы по созданию оружия массового уничтожения, и после его дезертирства Багдад признал, что его предыдущие заявления были ошибочными и что незаконная деятельность во всех областях продолжалась - и фактически продолжается - в то время как UNSCOM осуществлял мониторинг страны. Например, Ирак продолжал закупать материалы для поддержки разработки ракет дальнего радиуса действия и даже проводил испытания ракет класса "земля-земля" без ведома наблюдателей UNSCOM.
Заключение
Оружие массового уничтожения, очевидно, имеет фундаментальное значение для Багдада, и неспособность Совета Безопасности поддерживать эквивалентную угрозу, чтобы навязать свою волю на постоянной основе, делает долгосрочные перспективы возобновления инспекций мрачными. Багдад может согласиться на возвращение инспекторов перед лицом военной угрозы сместить режим. Но практическая цена сохранения такой военной угрозы огромна, и со временем можно ожидать, что Ирак применит все те же тактики, о которых говорилось выше, для разделения Совета и снижения эффективности инспекторов.
В декабре 1999 года Совет Безопасности принял резолюцию 1284, которая стала результатом годичных дебатов по Ираку после операции «Пустынный лис» и ухода инспекторов. Резолюция подтверждает цели разоружения, изложенные во всех предыдущих резолюциях, и поэтому основная динамика отношений между Советом, Ираком и инспекторами остается прежней. Резолюция создает новую организацию инспекторов под названием UNMOVIC, которая заменит UNSCOM, но фундаментальные проблемы взаимоотношений, существовавшие ранее, остаются.
Поэтому любое решение о возобновлении инспекций должно быть частью более широкой политической стратегии или стратегии безопасности, в рамках которой инспекторы будут использоваться для временного сдерживания Ирака. Если такой курс будет принят, то эффективность возобновленной инспекционной системы в ближайшем будущем может быть значительно повышена несколькими способами.
Во-первых, инспекторам следует поручить опросить несколько сотен ключевых ученых, инженеров и техников, участвовавших в предыдущих работах по созданию оружия массового уничтожения, и попросить их отчитаться о своей деятельности с декабря 1998 года. ООН знает, кто эти люди. Если, как предполагается, Ирак продолжал разрабатывать оружие массового поражения, то некоторые или большинство из этих людей были вовлечены в этот процесс.
Во-вторых, условия проведения таких интервью должны быть изменены. Наблюдатели от иракского правительства не должны присутствовать. Предыдущее согласие UNSCOM на присутствие таких «надсмотрщиков» было ошибкой. Тот факт, что младшие сотрудники тряслись от страха перед перспективой ответить на вопрос, не согласующийся с указаниями правительства, делал это очевидным.
В-третьих, и это самое важное, ООН должна предложить безопасное убежище тем, кто считает это условием для того, чтобы говорить правду. Люди — ключ к этим программам. Доступ к людям в условиях, когда они могли бы говорить свободно, не был тем, чего когда-либо добивался UNSCOM, за исключением редких случаев дезертирства. Я часто кратко излагал эту проблему Вашингтону, говоря о том, что, если бы у UNSCOM было 100 зеленых карточек, которые можно было бы раздавать во время инспекций, он смог бы быстро выявить оружейные программы.
Однако даже если расширить возможности инспекционной системы сверх того, что предусмотрено в настоящее время, долгосрочной проблемой остается режим. Реально ли думать, что, если Ирак будет сотрудничать и, возможно, даже выполнять требования инспекторов, Совет Безопасности вернет Багдаду полный контроль над всеми доходами от иракской нефти? Реалистично ли думать, что Багдад продолжит выполнять свои обязательства и постоянно будет предоставлять полный доступ инспекторам? Реалистично ли думать, что Совет Безопасности сможет сохранить желание применить жесткие санкции, если Ирак продолжит постепенно ограничивать доступ инспекторов или вообще вышвырнет их из страны? Нет. Повторное вступление на этот путь было бы упражнением в политическом заблуждении. Более того, учитывая политические преимущества, которые Багдад получит от временных уступок, возвращение инспекторов будет контрпродуктивно в долгосрочной перспективе для наших целей нераспространения.
С другой стороны, если иракцы получат возможность создать новое правительство в Багдаде, то многое станет возможным. Можно было бы не только снять санкции, но и разоружение Ирака могло бы устранить давление, которое другие игроки в регионе испытывают в связи с разработкой оружия массового поражения. На сегодняшний день урок иракского оружия массового поражения заключается в том, что оно помогло режиму выжить; и региональные государства, такие как Иран, приняли это к сведению. Долгосрочные перспективы уменьшения распространяющейся биологической, химической и ядерной угрозы улучшатся только тогда, когда изменится основная проблема — управление в Багдаде. Кроме того, помимо вопросов разоружения, огромный потенциал иракского народа никогда не будет реализован при режиме Саддама Хусейна. Узкое определение решения иракской проблемы как возвращения инспекторов в страну упускает из виду более масштабную и долгосрочную проблему.
Ирак, вероятно, будет вести дальнейший диалог с ООН о возможности возвращения инспекторов, если Соединенные Штаты продолжат двигаться в направлении применения силы для поддержки политики смены режима. Но возвращение инспекторов в Ирак было бы не более чем тактическим решением, которое является частью политической и военной стратегии, направленной на решение вопросов, выходящих далеко за рамки разоружения.
